La expansión de la sala de 4 años del jardín, la jornada extendida en la escuela primaria y la obligatoriedad de la educación secundaria, son tres ejes de reforma del sistema educativo que se desprenden de la vigente ley de educación sancionada en 2006. La adecuación de la oferta escolar a esta normativa implica cambios en las características y la cantidad de los cargos docentes, un proceso que tiene especial intensidad en las escuelas públicas. Las denuncias relativas a la ineficiencia de las escuelas públicas, no tienen en cuenta estos cambios que se vienen sucediendo en el marco de la normativa vigente.
En las últimas semanas ganó presencia en la agenda educativa de nuestro país la discusión sobre la eficiencia en el sector educativo. El caso más relevante es el referido al cierre o reconversión de casi cuarenta escuelas rurales de la provincia de Buenos Aires, debido a que tienen pocos alumnos que serán derivados a otras escuelas. Si bien la gestión de la jurisdicción argumentó que la derivación sería favorable para los estudiantes, ya que ampliará su espacio de sociabilidad en escuelas con más alumnos, lo cierto es que se trata de una medida racionalizadora en cuya definición juegan aspectos financieros o fiscales más que pedagógicos: las escuelas rurales siempre estuvieron caracterizadas por tener pocos alumnos (un rasgo demográfico constitutivo en áreas rurales), sin que esa característica particular haya sido tematizada como un problema para el desarrollo educativo de sus estudiantes.
El segundo caso se relaciona con el señalamiento sobre el desmedido crecimiento de maestros en las escuelas públicas. Así lo consigna un titular del matutino Clarín (26/02/2018): “Las escuelas públicas perdieron 12% de alumnos, pero hay 19% más de maestros”, con una bajada que especifica: “Fue entre 2003 y 2015 en los colegios primarios. La Argentina se ubica hoy entre los países con menos estudiantes por cargo docente. Hay muchas diferencias según las provincias.” La nota está elaborada a partir de informes de dos agencias privadas (CEA-UB e Idesa) en los que se interpretan una parte de las estadísticas educativas publicadas por el Ministerio de Educación de la Nación referidas a docentes y a la demanda educativa.
Es conocido el hecho de que la escuela Argentina transita, desde hace décadas, un proceso denominado como migración selectiva que consiste en un paulatino pero constante acceso de la población a las escuelas privadas. Se habla de migración porque supone que es un movimiento que las generaciones sucesivas hacen, desde la escuela pública hacia la privada; y selectiva porque la protagonizan algunos grupos sociales específicos. El fenómeno es visible, particularmente, en el nivel primario y es protagonizado, principalmente, por estudiantes provenientes de hogares de ingresos medios y medio-bajos. La explicación del fenómeno, que también se advierte en la mayoría de los países de la región aunque con diferentes modalidades e intensidades, tiene componentes particulares, como la pérdida de la principalidad del Estado en la provisión del servicio educativo, los cambios en la estructura social o las fases de crecimiento económico que generan condiciones para hacer efectiva esa demanda educativa. En las discusiones públicas, los actores tienden a resaltar otros aspectos como las políticas educativas privatizadoras, las huelgas docentes o los intereses de las empresas que lucran con la educación. Más allá de este proceso, la preeminencia de la educación pública sigue siendo contundente: los últimos datos disponibles (año 2015) indican que el 73% de los estudiantes de Argentina están matriculados en escuelas públicas (9,1 millones sobre un total de alumnos de 12,5 millones).
Con esta dinámica como telón de fondo, lo que vienen a tematizar las agencias privadas en sus informes y el diario Clarín en los destacados de su reciente nota, es la ineficiencia de la escuela pública debida a la asimetría entre el descenso en la matrícula de las primarias estatales y el incremento en la cantidad de cargos docentes, en un período que llega hasta el 2015 (no se incluye en el análisis lo sucedido en los años abarcados por la gestión de gobierno actual). Ni los informes ni la nota de prensa avanzan en el análisis de las características o calidad de la oferta educativa, lo que podría contribuir a explicar algunos de los cambios observados en los cargos docentes de las escuelas públicas. El abordaje elegido desconoce que existe un proceso de transformación del sistema educativo, que se desarrolla en el marco de la instrumentación de la Ley de Educación Nacional vigente, y que esos cambios son los que han incrementado la cantidad de cargos docentes, en particular, en las escuelas públicas, que son las que están liderando la adecuación de la oferta a lo que prescribe la normativa.
Nivel Inicial: universalización de la sala de 3 y obligatoriedad de la sala 4
Mientras que la Ley Federal de Educación sancionada en 1993 había determinado la obligatoriedad de la sala de 5 años de nivel inicial, la Ley de Educación Nacional del 2006, avanzó en establecer la universalización de la sala de 4 años. En 2014, una ley específica (nro. 27.045), determinó que la sala de 4 sería obligatoria y estableció el compromiso de universalizar los servicios educativos para la sala de 3. Universalización y obligatoriedad son criterios que ordenan el desarrollo de la oferta y que, establecidos por ley, se transforman en un mandato desde el Poder Legislativo hacia Ejecutivo. En este caso, el mandato de universalizar un servicio educativo significa que los gobiernos (nacional y provinciales) deben garantizar la existencia de oferta educativa en todos los territorios del país para que cualquier habitante que lo desee, pueda acceder a la educación pública. La obligatoriedad redobla la apuesta para los responsables de las políticas educativas: no sólo debe garantizarse oferta sino que también deben implementarse estrategias para que la población destinataria de esa oferta, acceda efectivamente al servicio educativo.
Cuando se analiza la información oficial publicada se advierte que el incremento de la oferta de salas de 4 fue protagonizado por la escuela pública. La medida de la oferta en este caso son las secciones o grupos de alumnos: mientras que las secciones de sala de 4 del sector estatal crecieron a un ritmo de 5,51% anual entre 2006 y 2015, las de privada lo hicieron a un ritmo mucho menor, de 3,73% anual. Cada una de las nuevas salas o secciones que se ha creado en el período, implicó, al menos, la generación de un nuevo cargo docente y, seguramente más, de acuerdo a la importancia que el personal docente de apoyo a la enseñanza tiene en el nivel inicial.
Gráfico 1
Secciones independientes del jardín por sector según sala.
Total País. Años 2006 y 2015. En cantidad de secciones y variación porcentual anual.
Fuente: Apuntes de Investigación n° 1 (DiNIEE, Ministerio de Educación de la Nación, 2016).
También es destacable el impacto que ha tenido la medida en los sectores de menores ingresos de la sociedad, reduciendo la desigualdad en este aspecto. Mientras que la variación 2006-2014 en el acceso al nivel no es significativa para el sector con más ingresos (Quintil 5) ya que varió sólo 2 puntos porcentuales (de 82% a 84%), la obligatoriedad creció 12 puntos porcentuales (de 53% a 65%) para el primer quintil (menos ingresos). El efecto neto de este cambio es una reducción de la desigualdad social en el acceso la educación inicial, resultado de la mayor inversión estatal y del avance de la escuela pública.
Gráfico 2
Evolución de las tasas de asistencia escolar de 3 a 5 años de edad según quintiles de ingreso.
28 aglomerados urbanos. Años 2006 y 2014. En porcentaje.
Fuente: Apuntes de Investigación n° 1 (DiNIEE, Ministerio de Educación de la Nación, 2016).
El nivel Primario: jornada extendida y completa
Para el caso de primaria, el principal cambio estructural que se desprende de la LEN 2006 (art. 28) es la extensión de la jornada para que, en el futuro, todas las primarias ofrezcan a sus estudiantes una jornada escolar con una duración superior a la simple que es de cuatro horas por día. Por eso se habla de jornada extendida (cinco o seis horas diaria de enseñanza), o completa (siete u ocho horas). Este objetivo es uno de los más ambiciosos y también costoso para la instrumentación de la ley ya que implica no sólo la construcción de nuevas aulas para albergar el mayor tiempo educativo, en particular, en aquellas escuelas que ya funcionan a doble turno, sino también el desarrollo del servicio de comedor para que los chicos que permanecen más de medio día almuercen en el establecimiento, y la creación de nuevos cargos docentes para atender la enseñanza de las horas adicionales.
Al analizar los datos disponibles, se advierten avances importantes en cuanto a la cobertura de escuelas que ofrecen una jornada escolar extendida o completa hasta el año 2015. El crecimiento se observa con mucha nitidez en el sector estatal y es más tenue en privado: mientras que en 2009 el porcentaje de escuelas públicas primarias que ofrecían jornada extendida o completa era sólo el 10%, hacia 2015 el porcentaje se había más que duplicado, hasta llegar al 22%. En el sector privado, la evolución consignada fue menor, de 14% a 18%, para el mismo período. Cuando se analiza no ya la oferta en términos de escuelas sino la matrícula, la intensidad del incremento señalado en el sector público es algo menor (debido a la incorporación parcial de algunas secciones y no de toda la matrícula a la jornada extendida en muchas escuelas) pero también es nítida, pasando del 7% al 13%, 6 puntos en total; en privada, la evolución es menos intensa del 10 al 14%, sólo 4 puntos.
Gráfico 3
Tasa de cobertura de la jornada extendida y completa según sector, para escuelas y alumnos.
Años 2009, 2012 y 2015. Total País. Primaria Común. En porcentaje.
Fuente: Apuntes de Investigación n° 12 (DiNIEE, Ministerio de Educación de la Nación, 2016).
Secundaria: obligatoriedad de todo el nivel
La educación secundaria forma parte también de la ampliación de la oferta educativa dado que, a partir del 2006, pasó a ser obligatoria del primero hasta el último año (antes lo era sólo hasta la finalización de la EGB3 o ciclo básico). Esta nueva definición obligó a los Estados nacional y provinciales a ampliar la cobertura territorial de la oferta, a partir de crear escuelas o aulas en escuelas existentes para albergar nuevas secciones o grupos de alumnos. Nuevamente, el protagonismo en este aspecto lo asumió el sector estatal, como ponen en evidencia los datos oficiales relativos a la cantidad de secciones: mientras en las escuelas públicas el incremento 2006-2015 fue de 25%, en el privado fue de 19%. Esta desigual variación se explica también por el liderazgo histórico de la escuela pública para avanzar en la escolarización de territorios y grupos sociales excluidos.
Cuadro 1
Cantidad de secciones de educación secundaria común. Total País. Años 2006 y 2015.
En cantidad de secciones y variación porcentual.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Anuarios DiNIEE/DiNIECE, Ministerio de Educación de la Nación.
Un aspecto nodal de la transformación vigente en la escuela secundaria, refrendada y ampliada en el proyecto de Implementación de la Escuela Secundaria 2030, consiste en concentrar el trabajo de los profesores en una sola escuela, un viejo anhelo sobre el que se ha avanzado poco en las últimas décadas. El fundamento de este objetivo es vincular más directamente la labor de cada docente con una sola institución, lo que favorecería su conocimiento sobre la realidad de sus estudiantes, incrementaría el compromiso del docente con el proyecto educativo institucional y generaría mejores condiciones para el trabajo en equipo. En esta misma línea, se aspira a que los profesores sean cada vez más profesores “de secundaria” que profesores “de una materia”, favoreciendo una práctica más integral de la enseñanza en el nivel. Estas iniciativas implican también una reorganización de la tarea docente que tienda hacia la jornada completa en una escuela, incluyendo diversas instancias de trabajo (“horas institucionales”) más allá de la clase en el aula como, por ejemplo, espacios de planificación colectiva, coordinación de proyectos, tutoría de estudiantes o participación en actividades de formación continua en la escuela. Estos cambios están ocasionando un incremento en la cantidad de cargos docentes que se intensificarán a futuro con derivaciones presupuestarias importantes. Para el caso de Río Negro por ejemplo, jurisdicción que está liderando esta transformación en el nivel, las propias autoridades provinciales han indicado que el cambio organizativo les demandó programar un incremento del 35% en el presupuesto asignado al nivel, con el objetivo de cubrir los adicionales salariales que acarrean la concentración del trabajo docente en una sola escuela y las horas institucionales.
Pública y privada
La mayor eficiencia de las escuelas privadas es un tópico sobre el que se insiste con particular interés cuando se busca justificar procesos de privatización o mercantilización de la educación. Como en muchos otros debates, existen evidencias que apoyan la hipótesis privatizadora y otras que no. En efecto, una lectura puntual de los datos puede llevar a postular que la escuela privada es más eficiente porque trabaja con mayor cantidad de alumnos por docente o porque logra mejores resultados en las evaluaciones estandarizadas. Sin embargo, los mejores resultados en estas pruebas están relacionados no con el tipo de gestión de la escuela, sino con las características sociales y socio-culturales que distinguen a la población que reciben las escuelas privadas (aquellas de mayores ingresos en mayor proporción) con respecto a la públicas: mientras que los estudiantes del quintil con más ingresos acuden en un 54% a la escuela privada, entre los que tienen menos ingresos, lo hacen sólo un 10%.
Gráfico 4
Alumnos de escuelas públicas y privadas por quintiles de ingreso
Nivel primario. Total país. En porcentaje.
Fuente: Elaboración propia en base a EPH (2º trimestre 2017). INDEC.
Por otra parte, la relación alumnos por docente no es tan distinta en ambos sectores de gestión cuando se analizan las escuelas urbanas. Este aspecto es muy importante ya que, la escuela rural, por las características de su contexto, tiene pocos alumnos y es el Estado quien ofrece, de modo casi exclusivo, educación en estos territorios: 99,2% de las escuelas primarias rurales son públicas (son 10.536 establecimientos), mientras que el sector privado contabiliza sólo 88 escuelas rurales en todo el país ya que, incluso con subsidios estatales, no puede solventar los costos de una oferta compleja de la que sólo se hace cargo el sector público (Anuario DiNIEE, 2015). Teniendo en cuenta esta importante distinción, cuando se analiza la relación alumnos por docente en las primarias urbanas, se advierte que, mientras en las estatales hay 18 alumnos por cada cargo docente frente a alumnos, en las privadas el indicador es de 22, una diferencia que está lejos de lo que sugieren los discursos sobre la ineficiencia estatal.
La incidencia social que tiene la escuela pública, con una presencia protagónica en toda la geografía del país, tanto de ingresos medios o bajos, como en el sector rural donde esa oferta es casi exclusiva, marca el valor agregado que genera la educación pública en nuestra sociedad, frente a una oferta de educación privada concentrada en territorios y grupos sociales donde los pisos económicos y sociales son, en promedio, más altos. Sin pretender quitar mérito al aporte que las escuelas privadas hacen en nuestro país, sería importante medir y debatir el valor agregado de la escuela pública, teniendo en cuenta los contextos en los que se desenvuelve y los desafíos que enfrenta para enseñar. Es necesario que las valoraciones sobre la eficacia y la eficiencia de la escuela pública sean rigurosas, que surjan de análisis completos de la evidencia disponible: no es posible afirmar que la escuela privada es mejor porque el resultado de una evaluación estandarizada arroja puntajes más altos para los alumnos de las primeras, desconociendo los diferentes capitales culturales de origen que portan las alumnos en cada tipo de escuela; tampoco es correcto concluir apresuradamente, a partir de datos parciales y descontextualizados sobre cargos docentes y matrícula, que las escuelas del sector público son ineficientes, pasando por alto las transformaciones que este sector está protagonizando en el marco de las normativas vigentes para garantizar el derecho a la educación a toda la población.
*Foto portada: Ministerio de Educación de la Nación. Retratos de la educación argentina. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ministerio de Educación de la Nación, 2015. Escuela Normal Juan Bautista Alberdi, San Miguel de Tucumán, Tucumán. (p.280 – 281).
