sábado, abril 13, 2024
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La reforma educativa imposible, Axel Rivas

No hay cambios profundos en el sistema educativo argentino desde hace unos 30 años, sostiene Axel Rivas, y describe vicios y virtudes de nuestra educación, para proponer una salida posible.

El empate conservador

El sistema educativo argentino vive un empate conservador. No hay cambios profundos y potentes de la organización del sistema desde hace unos 30 años. Es un sistema atrapado en sí mismo, conquistado por una telaraña que se ha expandido hasta inmovilizarlo. Claro que hay nuevas prácticas, voluntades múltiples, avances y retrocesos. Se logró una inmensa expansión que ha permitido el ingreso de los sectores más desfavorecidos a la escuela inicial y secundaria. Pero la matriz sistémica está bloqueada por sus propias fuerzas, que tiran para distintas direcciones y no pueden anudar un camino en común. En este artículo propongo analizar las causas y las posibles salidas hacia una reforma educativa posible y deseable.

Quizás la reforma educativa de los años noventa haya actuado como un dique de contención de futuras reformas. Fue un proceso traumático. La reforma de la Ley Federal de Educación tuvo numerosos capítulos, generó confusión, fue apresurada, caótica y sin dirección concreta. La nueva estructura de niveles (la EGB y el Polimodal) fue implementada de diversas formas en las provincias, fragmentando el sistema sin claridad de propósitos. Los docentes vivieron la debacle social de fines del menemismo metidos un cúmulo de reformas que les adicionaron trabajo sin lograr un sentido compartido de los esfuerzos que realizaban.

Esa reforma clausuró la idea misma de reforma. Se convirtió en un tema tabú, como tantos otros del sistema educativo. Un cepo. Basta pensar en la llegada de Néstor Kirchner al poder y su decisión de derogar la Ley Federal de Educación: no estaba claro con qué había que reemplazarla, pero había que derogarla. Así nació la Ley de Educación Nacional, como un marco general que dio más orden y sentido de derechos al sistema educativo, pero al mismo tiempo como una larga pausa de cualquier idea de reforma.

Nos tocó un ciclo de marchas y contramarchas. La contracara fue Brasil: las reformas iniciadas por Fernando Cardoso en los noventa fueron continuadas por Lula en los 2000. Aquí, en cambio, reinó la necesidad de poner fin a las reformas. El costo fue muy alto: el primer kirchnerismo fue un tiempo inmejorable para rediseñar aspectos claves del sistema educativo: con recursos, consensos políticos y autoridades educativas nacionales muy capacitadas. El año 2006 fue quizás el mejor tiempo para repensar el sistema de manera viable y coherente.

En cambio, fue la llegada de las grandes leyes y del período que he llamado en otros artículos “regar y rezar”. Un gran crecimiento del presupuesto educativo sin una clara teoría del cambio. Desde ya eran necesarios los recursos. Se logró aumentar el salario docente un 45% en términos reales, se crearon nuevos cargos y escuelas, se entregaron libros y computadoras, se garantizaron numerosos derechos.

Sin embargo, no se aprovechó esta etapa para crear palancas transformadoras de las situaciones estructurales del sistema. Ampliar la formación docente un año y crear el INFOD fue un gran paso adelante, pero no se lograron cambios sustantivos en un sistema formador desarticulado y dispar. Los NAP fueron un muy buen proceso de consolidación curricular, pero no se creó un área curricular potente que diseñe un rumbo claro ni se pensó realmente cómo actualizar el currículum. La carrera docente no fue revisada desde la política nacional (ni en casi ninguna provincia) y sigue mercantilizada por los cursos y aplanada por la mejora basada únicamente en la antigüedad. No se logró articular una carrera para directivos escolares, una figura central del sistema. Los subsidios al sector privado son un tabú intocado que permite la discrecionalidad y la ausencia de transparencia: continuaron así durante toda la democracia.

En este mismo período (que duró al menos 20 años entre 1990 y 2010), Chile logró implementar reformas en todas estas áreas. Muchas de ellas equivocadas e insertas en un modelo de mercado que no pudo ser modificado. Sin embargo, la mayoría de las reformas fueron en la dirección correcta, llenas de recursos, continuidad y sentido. Reformas curriculares, de carrera docente, libros de texto comprados por el Estado y articulados por equipos curriculares, una carrera de directivos, un sistema de evaluación muy serio (aunque excesivo en sus usos), entre otras cuestiones. Se piensa que Chile es un mercado educativo pero se conoce poco que su sistema público está mucho más regulado que el nuestro en lo curricular y que tiene muchos mecanismos de desarrollo profesional, con mejores salarios docentes y una oferta casi universal de escuelas de jornada completa. Es por estas razones (más que por su mercado educativo que le genera un gran contrapeso de segregación y desigualdad) que Chile tiene hoy niveles de acceso, trayectoria y calidad educativa muy superiores a los de Argentina.

En Argentina el modelo de “regar y rezar” logró aumentar los recursos del sistema educativo sin cambios trascendentales. En 2015 se dio vuelta la página: llegó el macrismo y un nuevo modelo: el “reformar sin regar”. Hubo intentos de reforma que no tenían ni coherencia ni fuerza política ni recursos. Un tiempo resbaladizo de políticas que iban y venían, mientras se recortaba el presupuesto educativo nacional y provincial, en medio de la crisis fiscal.

En este trayecto largo pasó algo más que generó una arquitectura de imposibilidad: la grieta. La proliferación de distanciamientos políticos anudados a la lógica de “ellos o nosotros” generó un gigantesco océano de tensiones. Todo comenzó a ser procesado en la lógica binaria: amigo o enemigo. La sociedad se quebró al medio en su organización de las ideas de futuro (es decir, sus ideas políticas). En la orilla de ese océano quedó la idea de reforma educativa.

¿Qué reforma?

Antes de seguir avanzando, es hora de hacerse una pregunta decisiva: ¿es realmente necesaria una reforma educativa?

Comienzo contestando por vía comparada: muchos países tuvieron múltiples reformas educativas. Los he estudiado en los años recientes: las dos grandes capas de reformas en México, las reformas de carrera docente en Colombia y Perú, las múltiples reformas del Ecuador de Correa, los mencionados casos de Chile y Brasil. Muchas de estas reformas fracasaron, estuvieron mal diseñadas, no tenían apoyos suficientes, eran reformas de “choque” contra el sistema, lo cual las hizo insostenibles. No toda reforma sirve ni funciona.

Muchas de estas reformas fracasaron, estuvieron mal diseñadas, no tenían apoyos suficientes, eran reformas de “choque” contra el sistema, lo cual las hizo insostenibles. No toda reforma sirve ni funciona.

La otra cara es igualmente crítica: Argentina y Uruguay han sido hermanos en su conservadurismo educativo. No han tenido grandes reformas luego del fracaso de los noventa. Tuvieron grandes etapas de aumento del presupuesto educativo. Grandes leyes y buenas intenciones. No parece haber sido suficiente. No hay mejoras claras en sus sistemas educativos.

Es más: tanto los países reformistas como los conservadores no han tenido resultados claros. Ni Colombia ni México ni Uruguay ni Argentina han mejorado la calidad educativa medida en las evaluaciones en los últimos 20 años (puede verse esto en varios estudios previos). No alcanza con reformar ni con “regar”. Tampoco alcanza con las evaluaciones para medir si un sistema mejora, desde ya. Hay muchas cuestiones que no se pueden medir y muchos indicadores donde sí hemos mejorado: especialmente en el acceso a la educación inicial y secundaria, en la disminución de la repitencia en primaria y en la terminalidad de la escuela secundaria[1].

Estos logros han sido similares a los de los demás países de la región en este mismo período. La verdad es que estamos en la media de la región. No hay una catástrofe educativa. En la mayoría de los indicadores educativos hay estabilidad o mejoras en el acceso y trayectoria de los alumnos. Los aprendizajes están tan estancados como en el resto del mundo. No somos una excepción por más que algunas voces busquen siempre hacernos pensar que todo aquí está peor que en cualquier otra parte (algo que encontré que ocurría también en muchos otros países cuando los visité; ni en eso somos originales).

No hay una catástrofe educativa. En la mayoría de los indicadores educativos hay estabilidad o mejoras en el acceso y trayectoria de los alumnos. Los aprendizajes están tan estancados como en el resto del mundo. No somos una excepción por más que algunas voces busquen siempre hacernos pensar que todo aquí está peor que en cualquier otra parte.

Esto no es conformismo. Al contrario. Aquí va mi punto central: necesitamos reformas educativas. ¿Qué son las reformas? Cambios estructurales. El término puede no gustar. Las podemos llamar de otra forma. No es un problema semántico. Es una cuestión de derechos. Necesitamos políticas potentes que cambien realidades para que los/as estudiantes aprendan más y mejor.

El sistema educativo está lleno de logros y transforma cada día miles de vidas. Pero también está lleno de falencias y desigualdades. Quienes estudiamos las políticas educativas tenemos una idea bastante clara de las cuestiones que deben ser modificadas. Muchos temas son más dudosos, son materia de múltiples debates. Alcanza con centrarse en aquello que es evidente no funciona bien y aquello que sabemos que sirve para mejorar la educación por múltiples investigaciones previas. Ahí una amplia agenda para desarrollar políticas transformadoras, sin pensar que hay que cambiarlo todo ni todo al mismo tiempo. Pero el camino de la reforma es posible.

Vayamos por descarte. ¿Cuáles son las reformas imposibles? La primera reforma imposible es el camino tecnocrático. No se mejora el sistema sin entenderlo, sin conocerlo, sin respetarlo. No viene el cambio por un saber iluminado, por un poder que aplaca las resistencias y cambia los incentivos para que “todo el mundo se ponga a trabajar”. No viene por la instalación de mecanismos de mercado, ni por imposición, ni por destrucción de los sindicatos docentes. Esas reformas estarán llenas de resentimiento, serán costosas y seguramente dejarán un camino intransitable, con una herencia larga y traumática, para el futuro. No prenderán en los actores que deben llevarlas a la realidad: los/as docentes de carne y hueso.

No se puede mejorar el sistema educativo con políticas contra los docentes. Se necesita una comprensión profunda de los actores que los atajos tecnocráticos ignoran. Hay mucha evidencia acumulada de los procesos virtuosos de cambio educativo sistémico.

No se puede mejorar el sistema educativo con políticas contra los docentes. Se necesita una comprensión profunda de los actores que los atajos tecnocráticos ignoran.

La segunda reforma imposible es la ilusión participativa. Las consultas a docentes y actores del sistema son necesarias y muy relevantes, pero no conducen a los cambios estructurales. Los actores del sistema son generalmente conservadores, nadie quiere tocar intereses. Nadie quiere perder un curso que tiene muy pocos/as estudiantes o las horas de una materia que ya no tiene mucho valor en la vida de los alumnos. Nadie quiere ser evaluado pese a que esto es muchas veces necesario para saber qué hay que mejorar. Las consultas dan resultados más bien pasivos y apoyan finalmente un conservadurismo escolar, que viene, paradójicamente, de sectores progresistas en lo político.

El camino de la reforma posible debe navegar entre estas dos aguas, que además no están tan lejos de las temibles aguas de la grieta (y se refuerzan mutuamente). El camino de la reforma posible es un proceso, una concertación, un pacto, como decía el gran pedagogo Juan Carlos Tedesco.

En una investigación reciente sobre la mejora de los sistemas educativos subnacionales en América Latina tomamos lecciones que alimentan esta visión de las reformas posibles. Lo vimos en casos tan distintos como los de Ceará y Pernambuco en Brasil, Puebla en México, Córdoba en Argentina o municipios como San Nicolás y Loncoche en Chile.

Todos estos procesos duraron y duran muchos años. Fueron construyendo una prioridad política real para la educación. La sacaron de la batalla del corto plazo. Generaron alianzas, caminos compartidos, construyeron una visión posible de los acuerdos. En estos casos vimos claramente la importancia de una mirada obsesiva por la mejora real, medible en diversos indicadores educativos. No basta con desearlo, hay que medirlo y buscarlo de manera constante, realista y decidida. Vimos procesos de mejora basados en la presión por resultados pero con mucho apoyo pedagógico y curricular a las escuelas; no las dejaron abandonadas a la competencia. Vimos liderazgos reflexivos y respetuosos del colectivo docente, no personalidades exorbitantes que aplastan a los docentes (o a los sindicatos).

Vimos, en definitiva, lo que llamamos el enfoque de las 100 puertas: la creación de una plataforma de gobierno de la educación que trabaja para afianzar su conocimiento de lo que sí se puede cambiar, que concentra su fuerza en esos cambios, que afianza la confianza en los actores para dar un paso más. Un enfoque que no da una sola batalla como si de ella dependiera el mundo. Un enfoque incremental, realista y multifocal, que suma actores al proceso, que les da herramientas y les permite ser protagonistas.

Esto es la reforma posible: está llena de respeto y sensatez. Requiere decisión política para cambiar las cosas durante muchos años de manera responsable. Lo que apoya esta visión de las reformas posibles es la creación de mayores capacidades estatales y coordinación sistémica. En un país federal ningún cambio vendrá solo del centro: requiere mucha articulación y combinación de estrategias. Requiere una grandeza de largo plazo. La reforma sólo es posible dando el paso que escapa a la tentación emocional de las barricadas, los bandos y las grietas.

El eslabón perdido

La reforma educativa imposible se nos revela ante los ojos. Ha durado ya 30 años. No hubo, en realidad, quizás desde Sarmiento, reforma educativa posible. La reforma educativa fue y es imposible porque no se concreta y porque no sirve mal diseñada. La reforma como campo de batalla es el gran problema. El empate conservador como zona de confort es el otro obstáculo. Hay un camino distinto. Empieza en la mente de los/as educadores/as que están cansados y quieren cambios. Empieza en quienes dan el paso y salen de la grieta, escapando de la caverna de los pensamientos.

Hay riesgos cuando volteamos la cara y buscamos acuerdos, salimos de nuestras verdades para encontrar lo que tenemos en común, lo que realmente está a nuestro alcance. No es un camino de rosas: habrá que establecer rumbos que tendrán resistencias. Habrá que cambiar lo que pasa en muchas aulas y escuelas, crear nuevas reglas que a muchos les dolerán. Habrá que invertir mucho y muy bien: necesitamos aumentar notablemente la calidad de las políticas educativas para mostrar los enormes efectos que pueden tener cuando están bien diseñadas e implementadas.

El camino es largo y no se recorre solo. Necesita un eslabón perdido. Para transitar la reforma posible es necesario crear un nodo de diálogo propositivo institucional. Un dispositivo de poder. Un gran acuerdo, un gran pacto, un espacio donde los partidos políticos tengan la grandeza de aportar sus figuras más sensatas y dialoguistas, los que realmente quieren mejorar la educación (y no ganarle la batalla al adversario). Ese nodo-espacio-acuerdo puede nutrirse de numerosos aportes democráticos, pero también tendrá que saber del sistema, hacer y usar estudios serios, construir escenarios y brindar marco, contención y sentido al proceso.

El eslabón perdido es inevitable para escapar del empate conservador. Es cierto que requiere un gran acuerdo político. Pero también suman los pequeños pasos. El no prenderse en discusiones evitables, el no gastar la poca energía que tenemos en destruirnos mutuamente. Hay vidas en juego: es tiempo de crear acuerdos, fortalecer las capacidades sistémicas y construir un camino real, viable y necesario de transformaciones educativas.


[1] La tasa bruta de escolarización de 3 a 5 años pasó del 43% al 76% entre 2000 y 2018, la tasa neta de escolarización secundaria pasó de 90% a 94%, la repetición en primaria bajó del 6% al 2% y la tasa de finalización de la escuela secundaria aumentó del 57% al 70% en ese mismo período.

Fuente: Axel Rivas, Director de la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés, profesor e investigador, para https://www.gloriayloor.com

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